否则事无巨细，无所不谈，则增大了提案资源（代表提案行为本身是一种宝贵的社会资源）浪费的可能性。
[②]《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（2000）第12条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。综上，原告与开发公司设立登记行为、内衣城公司设立和变更为世贸城公司登记行为、商管公司设立登记的行为，没有法律上的利害关系。
第二、登记机关无法预见公司成立后作为市场主体，在与上诉人发生买卖、租赁民事合同后的侵权行为或侵权可能性。再次，权益损害与具体行政行为之间要有因果关系，由此才具有为申请人提供行政法上救济的必要性。[⑭] 《公司登记管理条例》第20条第2款规定：申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书。二是权益损害与具体行政行为具有因果关系，即具体行政行为是因，权益损害是果。根据《公司登记管理条例》第12条规定，公司住所是指公司主要办事机构所在地。
另外，江苏省高级人民法院在吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案中，在应用上述标准的同时，指出是否存在不公平竞争并不影响其行使诉权。[12]既然撤销登记也不能使权益损害得到恢复，那就不存在救济的必要性。（十一）其他需由政府决策的重大事项。
[10] 刘平：《上海市重大行政决策程序研究报告》，载《政府法制研究》2009年第3期，第5页。而且，基于立法成本、以及创生重大行政决策制度价值等等方面的考虑，我们还不可避免地要为多个决策过程，设置统一的行政程序。因此，我们主张，只将重大行政决策作为一种政策性宣传或程序性理念予以对待，重大行政决策法治化问题的重要性，只能被融入到这一载体之中，以法治理念或法治精神的方式，最后被分散到各部门行政法上加以实现，它本身并不能单一性地作为一种制度加以布置。本文认为，这样的方法大致有如下两种： （一）作为政策性宣传或程序性理念的重大行政决策 毋庸置疑，将行政权的控制重点聚焦于行政行为的决策环节，将决策行为提取出来，统一打包，从而谋求为其设定整齐划一的程序义务，这种动机本身是没有任何问题的，和詹姆斯•兰迪斯（James Landis）上个世纪在哈佛大学的激情演讲中一样雄心壮志，命中了行政法的核心命题——行政程序。
[41] 有关日本行政过程论的详细介绍，参见江利红：《日本行政过程论研究》，中国政法大学2008年博士学位论文。因此，很明显，这一方法可能仍然会造成概念外延的不确定性问题。
同时，从更为长远的角度来看，将未获调整行政行为至于规章中予以明文，也指日可待。行政过程论乃‘事实之思考方式或‘存在之思考方式，不像行政行为论（行政处分论）及行政手续法般建构行政法特定之理论领域，而是对行政法上之各种现象，探讨如何理解之事实思考方式。不过，从我们的分析来看，这两个条件与重大行政决策都不该当： （1）一方面，各地方性行政程序规定在例举条款中所说的重大行政决策，并不是全部没有得到规范，甚至于从总体上来说，大部分都已经在相应的法律、法规中予以成文。注释: *系本人所主持的江苏省2014年政府法制研究课题项目《重大行政决策合法性审查机制研究》（2014jsfz003）、2014年度教育部人文社会科学研究青年项目《行政处罚上的有责性问题研究》（14YJC820060）、司法部2014年度国家治理与法学理论研究中青年课题《行政处罚上竞合问题的判断规则》（14SFB30012）的阶段性成果。
2．因此，严格来说，目录制度并不是解决重大行政决策概念缺陷的最佳方案，作为一种权宜之计，它至少还需要围绕以下三处继续完善： （1）独立的决策事项。制订行政规章和规范性文件的程序性规则、法律评估和绩效规则、信息公开制度等，它们体现了行政自制功能（于立深：《现代行政法的行政自制理论——以内部行政法为视角》，载《当代法学》2009年第6期，第11页）。从根本上来说，任何行政行为都会有决策程序，但决策程序本身并不是独立的，决策程序是作为一个过程附带在每一个行政行为之中的，它要么是做出抽象行政行为的决策环节，要么是做出具体行政行为的决策环节，从这一角度上来说，行政决策就是指做出抽象行政行为和具体行政行为的决定，[7]与曾在行政法学概念体系中遭遇过同样处境的行政调查类似，在概念表述上，它或者可以被称为是程序性的行政行为、[8]或者是中间行政行为、或者是事实行为，[9]但绝对不可以像我国现阶段的地方性行政程序规定一样，将其作为一个独立的行为概念，与行政规划、行政立法等等行为之间进行并列的编排，否则，我国现有的行政行为体系就会被打乱，而由此所产生的后果将是无法想象的，尤其是在2014年《行政诉讼法》修改之后，我国行政法学上的行政行为体系仍然需要被行政诉讼所遵从，法院仍然需要按照行政行为体系决定受案范围的现状之下。譬如，我们只需通过简单的观察即可发现，在我国现阶段的地方性行政程序规定中，几乎都千篇一律地为重大行政决策设置了如下程序控制机制：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等等。
譬如，《南京市重大行政决策程序规定》所说的制定和调整行政事业性收费和政府管理的重要商品、服务价格，[59]《行政收费法》早在2006年就已经被列入立法规划之中等等。[65]又如，在1993年的《日本行政程序法》中，该法有第二章、对申请的处分、第三章、不利益处分、第四章、行政指导的分类。
[51] 陈春生：《行政法之学理与体系》（二），元照出版公司2007年版，第304页。[15]第（五）项主要对应的是财政预算，但是在《中华人民共和国预算法》等法律、法规、规章中，已经设定了相应的预算编制程序。
[55]在日本，这主要是为了给行政指导、行政契约、以及其他一些行政法上的事实行为的法制化问题，开疆辟土。（十）为民办实事的重大事项。[65] 参见【德】汉斯•J•沃尔夫、奥托•巴霍夫、罗尔夫•施托贝尔：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第140页以下。譬如，《广州市重大行政决策程序规定》第7条：以下事项不适用本规定：(一)政府规章的制定，地方性法规建议案的拟定。譬如，《广州市人民政府2014年度重大行政决策事项目录》总共规定了15个事项，但其中大部分事项都是制定规范性文件的决策要求。[7] 李迎春《行政法视角下的行政决策》，载《行政法学研究》2007年第4期，第104页。
譬如，在1997年《联邦德国行政程序法》中，有第三章、行政行为和第四章、公法合同的分类，[64]而众所周知，德国行政法主流理论认为行政合同不是行政行为，在汉斯•J•沃尔夫（Hans J.Wolff）、奥托•巴霍夫（Otto.Bachof）、罗尔夫•施托贝尔（Rolf Stober）等人眼中，它只是其他行政法律活动，与行政行为有别。因此，各类行政行为的程序要求本身就存有不同，包括决策环节在内。
因此，实践中，重大行政决策合法性审查往往只能由1-2人具体负责，且都是多项工作同时进行，这造成合法性审查往往只能流于形式。方法论的错误往往是彻底的，也是无法挽救的。
公开征求意见可以采取公示、调查、座谈、听证等方式，包括该法例举条款中所例举的制定规范性文件和应急行政行为在内。其次，如上所述，现行地方行政程序规定例举条款中的大部分行为，都已经从其他专门性的行政法规范上获致调整。
而对于规范性文件，实际上在2012年11月8日颁布实施的《广州市行政规范性文件制定规则》中都已经得到了规范。[47] 戴建华：《作为过程的行政决策——在一种新研究范式下的考察》，载《政法论坛》2012年第1期，第169页。因此，籍由行政过程论的理论桥梁，并不能解决重大行政决策的概念问题。[48] 吕成：《行政法学方法论之比较——以行政决策作为分析对象》，载《大连大学学报》2010年第1期，第118页 [49] 江利红：《行政过程论在中国行政法学中的导入及其课题》，载《政治与法律》2014年第2期，第62页。
从我们的观察来看，实际上，现行制度是存有过多的虚假成分的，而这会使实用主义者的弥补方案大打折扣，这主要表现在以下三个方面： （一）过于理想的统一程序观 实践中，由于重大行政决策是面向多个行政行为的，是多个行政行为的中间环节或共享环节。同时另一方面，值得我国行政法学界深思的是，规章或规范性文件为重大行政决策所设定的程序义务，如果真的像现有行政自制论者所说的那样，可以被算作是行政自制的一种实践形式的话，[35]其自己如果不遵守，究竟是否能够被称为违法行为，可能也并不绝对。
[27]在某种程度上，我们可以说，整个重大行政决策程序的制度功效，都需要从这一点上获取。更加违背政治常理的是，按照现行规定，重大行政决策一般都是由政府首脑行使最终决策权的，譬如，《湖南省行政程序规定》第32条规定：政府行政首长代表本级政府对重大行政事项行使决策权等等。
参见吴挽澜：《行政学新论》，幼师文化事业公司1990年版，第5-9页目录。[26]行政法规和行政规章是行政自制重要的法源，而行政自制因其所调整对象的特殊性，自然而然地强调内部行政法的法律渊源并且认同这些内部规则在行政法治中的特殊作用。
重大行政决策的具体事项，由县级以上人民政府在前款规定的范围内确定，并向社会公布。……（四）重大政府投资项目……。当然，倘若说这样的方法过于绝对，对重大行政决策现行制度的评价过于尖锐，我们也可以将其调和成另外一种思路，即：尊重我国行政法的学理体系与法律体系，将重大行政决策的法治化问题，置于每一类行政行为的法治化进程中一并完成，逐渐改变试图对重大行政决策做整齐划一的程序规范之类的做法，只将其作为一种政策性宣传或程序性理念，贯彻到各部门行政法之中，逐一规范，而不再在地方性行政程序规定中为其单设篇章。[10] 为了解决这一问题，地方立法者做出了如下两种并不成功的尝试：[11] 1.例举穷尽的方式。
[21] 并且，从近期《立法法》修订的情况来看，规章制定权限可能会进一步下放。类似地，在英国，1946年颁布实施的《法律文件法》（Statutory Instruments Act）尽管规定了系统的公众参与程序，但其在关于法律文件的定义中明确指出，该法只规范委任立法，[31]并不包括类似规范性文件的非正式规则，英国人拒绝对规范性文件（非正式规则）规定过于详细的程序，因为这会损害规则的灵活性，而且，公众参与意味着容许协商，就得有妥协与变化，这将使规制渗水、被弱化。
（三）制定资源开发、环境保护、生态建设、防灾减灾、劳动就业、社会保障、计划生育、安全生产、食品安全、教育卫生、住房建设、交通管理、国有企业改制等涉及群众切身利益的重大政策。[50]同时，更为尖锐的批评者指出，行政过程论只是提供了一个用以观察行政运行的事实角度，它只是一种事实描述，达成行政目的过程（行政过程）整体，只不过是事实现象而已，作为行政法解释论，必须究明行政之一般之法（法理、法论理之体系）是否存在，但实际上，行政过程论的法理构成之走向，仍不明确。
[4]又如，立法者在地方行政程序规定中也多是规定：本规定所称的重大行政决策是指县级以上人民政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的下列行政决策事项……等等。[24] 应松年主编：《突发公共事件应急处理法律制度研究》，国家行政学院出版社2006年版，第96页。